Polska przegrywa z Komisją Europejską w sprawie prawodawstwa leśnego

Skarga Komisji Europejskiej dotyczyła dwóch zarzutów dotyczących niezgodności polskiego prawa dotyczącego leśnictwa z europejskimi dyrektywami.

Pierwszy z zarzutów dotyczył wyłączenia w 2016r. gospodarki leśnej z przestrzegania obowiązku ścisłej ochrony gatunków, do której zobowiązują dyrektywy ptasia i siedliskowa, a czego przepisy te nie dopuszczają. Chodzi tu o obszary objęte Siecią Natura 2000, które podlegają szczegółowym przepisom ochronnym. Wedle tych przepisów, działania związane z gospodarką leśną, np. pozyskiwaniem drewna, poprzedzone muszą zostać oceną pod kątem ich wpływu na obszar chroniony i wydaniem odpowiedniej zgody przez nadzór środowiskowy. Administracja Lasów Państwowych, a za nią odpowiednie ministerstwa, którym LP podlegają, uznały, że wymóg uzyskiwania takich zgód sparaliżuje gospodarkę leśną. Pomysłem na obejście było wprowadzenie do ustawy o lasach zapisu, że gospodarka leśna prowadzona w oparciu o dobrą praktykę (określoną w odpowiednim rozporządzeniu ministra), nie narusza żadnych przepisów dotyczących ochrony przyrody.

Drugim zarzutem jest brak zapewnienia w polskim prawie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w odniesieniu do Planów Urządzenia Lasu (PUL). Brak możliwości ich zaskarżenia sprawia, że społeczeństwo nie ma zagwarantowanej skutecznej drogi sądowej w zakresie zaskarżenia PUL co może mieć istotny wpływ na obszary Natura 2000.

12 lat przepychanek

Pierwsze postępowanie związane z zagadnieniami, których dotyczy wyrok TSUE Komisja Europejska wszczęła w grudnia 2011r. W ramach postępowania EU Pilot Komisja zwróciła się do polskich władz o wyjaśnienia dotyczące przewidzianego w polskich przepisach wyjątku od obowiązków, nałożonych przez dyrektywy siedliskową i ptasią, w odniesieniu do działań związanych z gospodarką leśną. Zaproponowane wówczas przez stronę polską rozwiązania zostały uznane za wystarczające, w związku z czym Komisja postanowiła zamknąć postępowanie EU Pilot.

W grudniu 2016r. znowelizowano ustawę o ochronie przyrody oraz ustawę o lasach (w trakcie niesławnych obrad Sejmu w "Sali Kolumnowej", w których wykluczono z głosowania posłów opozycji). Wprowadzono wtedy zapis, stanowiący że: "gospodarka leśna prowadzona w oparciu o dobrą praktykę nie narusza żadnych przepisów dotyczących ochrony przyrody". Rok później Minister Środowiska wydał "rozporządzenie w sprawie wymagań dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej".

Rozwiązanie te od początku kontestowane było przez organizacje przyrodnicze wskazujące, że jest to obejście unijnego prawa dające przede wszystkim Lasom Państwowym możliwość swobodnego prowadzenia gospodarki leśnej na terenach objętych ochroną. Dodatkowo w październiku 2017r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zatwierdzenie przez Ministra Środowiska "planu urządzenia lasu" nie jest decyzją administracyjną, w związku z czym nie można go zaskarżyć.

Organizacje społeczne uznały, że jest to niezgodne z Konwencją o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Konwencja z Aarhus) oraz dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13. grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko ("Dyrektywa 2011/92").

W związku z powyższym, organizacje: Pracownia na rzecz Wszystkich Istot. Pracownia razem z WWF Polska i Fundacją Franka Bolda zaskarżyły polskie przepisy do Komisji Europejskiej.

Na podstawie przedłożonych skarg Komisja uznała, że Polska naruszyła prawa Unii. 20. lipca 2018r. Komisja Europejska skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej wezwanie do usunięcia uchybień. W pierwszej kolejności wskazano, że wprowadzając do systemu krajowego przepisy, zgodnie z którymi gospodarka leśna prowadzona w oparciu o wymogi dobrej praktyki nie narusza żadnych przepisów dotyczących ochrony przyrody zgodnie z dyrektywami ptasią i siedliskową, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy tych dyrektyw. Po drugie podniesiono, że uniemożliwiając organizacjom ochrony środowiska kwestionowanie przed sądem planów urządzenia lasu, które mogą mieć znaczący wpływ na obszar Natura 2000, a w konsekwencji wyłączając ze skutecznej ochrony sądowej uprawnienia tych organizacji wywodzące się dyrektywy siedliskowej, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy dyrektywy siedliskowej oraz konwencji z Aarhus.

Odpowiedź rzadu polskiego z lipca 2018r. nie zadowoliła Komisji Europejskiej wobec czego w lipcu 2019r. instytucja ta podtrzymała zarzuty sformułowane i wezwała do usunięcia uchybień w terminie dwóch miesięcy.

W odpowiedzi z 26. września 2019r. Polska ponownie odpowiedziała kwestionując uchybienia zarzucane przez Komisję, zapowiadając jednocześnie w odniesieniu do pierwszego z zarzutów przyjęcie nowych przepisów.

W związku z nie zastosowaniem się Rzeczpospolita Polski do wezwanie, w grudniu 2020r. Komisja Europejska postanowiła wnieść skargę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Ostatecznie Polska przegrała w obu zarzutach. W wyroku opublikowanym przez TSUE 2. marca 2023r. orzeczono, co następuje:

1) Poprzez przyjęcie art. 14b ust. 3 ustawy z dnia 28. września 1991r. o lasach, zmienionej ustawą z dnia 16. grudnia 2016r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach, który przewiduje, że gospodarka leśna wykonywana zgodnie z wymaganiami dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej nie narusza przepisów o ochronie poszczególnych zasobów, tworów i składników przyrody, w szczególności przepisów art. 51 i 52 ustawy z dnia 16. kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom spoczywającym na niej na mocy art. 6 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 lit. a) oraz art. 16 ust. 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21. maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, zmienionej dyrektywą Rady 2013/17/UE z dnia 13. maja 2013r., a także art. 4 ust. 1, art. 5 lit. a), b) i d) oraz art. 9 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30. listopada 2009r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, zmienionej dyrektywą 2013/17.

2) Poprzez zaniechanie przyjęcia wszelkich przepisów ustawodawczych niezbędnych do zapewnienia organizacjom ochrony przyrody możliwości zwrócenia się do sądu z żądaniem skutecznego zbadania pod względem merytorycznym i formalnym legalności planów urządzenia lasu w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom spoczywającym na niej na mocy art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43, zmienionej dyrektywą 2013/17, w związku z art. 6 ust. 1 lit. b) i art. 9 ust. 2 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus w dniu 25. czerwca 1998r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17. lutego 2005r.

3) Rzeczpospolita Polska zostaje obciążona kosztami postępowania.

Jako komentarz do wyroku TSUE opublikowany został wspólny komunikat Ministerstwa Klimatu i Środowiska oraz PGL Lasy Państwowe:

Wyrok TSUE w sprawie polskich lasów grozi paraliżem gospodarki

Polska nie zgodzi się na wprowadzenie do prawa krajowego możliwości sparaliżowania gospodarki leśnej. Skarga Komisji Europejskiej, którą uwzględnił TSUE, jest kolejną próbą zablokowania polskiego konkurencyjnego przemysłu drzewnego, co może doprowadzić do jego upadku, a w efekcie do nagłego, skokowego wzrostu bezrobocia na terenach wiejskich i drastycznego wzrostu cen wyrobów drewnianych.

Gospodarka leśna zapewnia setki tysięcy miejsc pracy i dostarcza 3% Produktu Krajowego Brutto, będąc jedną z najważniejszych gałęzi całej polskiej gospodarki. Prowadzona jest przez doświadczonych leśników od dziesięcioleci w sposób zrównoważony i odpowiedzialny, dostarczając polskiemu przemysłowi drzewnemu najwyższej jakości surowca w stabilnych cenach – co czyni go konkurencyjnym na światowych rynkach – jednocześnie zapewniając stały przyrost terenów leśnych i gwarancję ochrony środowiska naturalnego.

Skarga Komisji Europejskiej, którą uwzględnił TSUE, opiera się na doniesieniach trzech organizacji ekologicznych, zarzucających Polsce brak standardów ochrony przyrody przy prowadzeniu gospodarki leśnej, a także brak prawa do zaskarżania planów urządzenia lasu.

Pierwszy zarzut jest bezprzedmiotowy, bowiem przepisy, które wzbudziły wątpliwość ekologów, zostały uchylone rok temu, o czym Komisja Europejska była poinformowana, a obowiązujące obecnie prawo chroni przyrodę w stopniu nawet wykraczającym poza standardy unijne.

Polskie prawo nie ogranicza również dostępu społeczeństwa do procedury tworzenia planów urządzenia lasu. Podczas obowiązkowych konsultacji społecznych uwzględnianych jest ponad 90 procent uwag zgłaszanych przez lokalne społeczności, organizacje pozarządowe czy samorządy.

Przed sądami cywilnymi toczą się też postępowania dotyczące planów urządzenia lasu, więc także dostęp do sądów jest zapewniony. W obecnym stanie prawnym skarżący muszą wiarygodnie uzasadnić swoje pozwy, wskazując, jakie realne niebezpieczeństwo dla przyrody niesie ze sobą realizacja przyjętego planu urządzenia lasu. Zmiana polskiego prawa zgodnie z wyrokiem TSUE oznaczałaby możliwość zaskarżania planów bez takiego uzasadnienia, co w praktyce doprowadziłoby do paraliżu gospodarki leśnej w całym kraju i w konsekwencji upadku polskiego przemysłu drzewnego.

Warto przy tym podkreślić, że np. Niemcy i Austria w ogóle nie mogą skarżyć planów urządzenia lasów do sądów.

Komunikat podpisali: Edwarda Siarka - Pełnomocnik Rządu ds. Leśnictwa i Łowiectwa oraz Józef Kubica - Dyrektor Generalny Lasów Państwowych

Co dalej?

Treść komunikatu wydanego przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska oraz PGL Lasy Państwowe jest powtórzeniem dotychczasowego stanowiska polskiego rządu w przedmiotowej sprawie. Jego uparte trzymanie się, może skutkować nałożeniem przez TSUE kolejnych kar finansowych na Polskę (po karach za Turów i Izbę Dyscyplinarną SN).

W związku z toczącym się postępowaniem w TSUE, polski rząd postanowił zmienić treść ustawy o lasach oraz ustawy o ochronie przyrody w zakresie dotyczącym stosowania dobrych praktyk w gospodarce leśnej. 17. listopada 2021r. uchwalono zmianę tych ustaw, które uchyliły art. 14b ust. 3 ustawy z dnia 28. września 1991r. o lasach, zgodnie z którym gospodarka leśna wykonywana zgodnie z wymaganiami dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej nie narusza przepisów o ochronie poszczególnych zasobów, tworów i składników przyrody, w szczególności przepisów art. 51 i art. 52 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Odpowiednie zapisy o stosowaniu wymaganiami dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej umieszczone zostały w ustawie o ochronie przyrody.

Ustawa zaczęła obowiązywać 1. stycznia, 2022r., jednak do dzisiaj brak jest odpowiedniego rozporządzenia określającego wymagania dobrej praktyki w zakresie gospodarki leśnej. Prace nad dokumentem, które ugrzęzły w lipcu 2022, zostały wznowione w lutym 2023r. Ostatni wpis dotyczący przedłożenia projektu rozporządzenia Komisji Prawniczej datowany jest na 6. marca 2023r. Można więc spodziewać się, że wkrótce nowe rozporządzenie zostanie opublikowane.

Obecnie brak jest informacji na temat prac związanych ze zmiany prawa w sposób, który umożliwiłby zaskarżanie do sądu Planów Urządzenia Lasu. Wydaje się jednak, że zmiana taka będzie w przyszłości wdrożona.